Alkotmányellenes az államnyelv működésének biztosításáról szóló törvénytervezet

A publikáció szerzőinek célja, hogy felhívják Ukrajna képviselőinek és a lakosságnak a figyelmét arra, hogy az 5670-d számú, Az ukrán mint államnyelv működésének biztosításáról szóló törvénytervezet ellentmond az ország nemzetközi jogi kötelezettségeinek, alkotmányellenes és ellentmondásos, továbbá arra, milyen veszélyeket hordoz magában ennek elfogadása.

2018. október 4-én Ukrajna Legfelső Tanácsa 261 szavazattal első olvasatban elfogadta Az ukrán mint államnyelv működésének biztosításáról szóló törvénytervezetet (a továbbiakban Törvénytervezet). A Törvénytervezetre az Ellenzéki Blokk párt képviselőinek kivételével gyakorlatilag minden egykori Jevropejszka Ukrajina koalíciótag igennel szavazott, továbbá számos frakción kívüli honatya, s néhány más parlamenti formáció képviselői is támogatták azt. Mindez jelzi a parlamenti képviselők konszolidációját a Törvénytervezetben szereplő rendelkezésekkel kapcsolatban. Az ukrán miniszterelnök-helyettes, Vjacseszlav Kirilenko nyilatkozata a miniszterelnök rendelkezésére létrehozott speciális munkacsoportról, mely a nyelvekre vonatkozó jogalkotási javaslatok kidolgozásával foglalkozott, továbbá a Miniszteri Kabinet Szakértői Munkacsoportja, melyet Ukrajna elnökének parancsára hoztak létre, támogatták a Törvénytervezetet. Ez a közvélemény körében nemcsak azt a benyomást kelti, hogy a Törvénytervezet teljes körű támogatásban részesül mind az állami hatóságok, mind pedig a szakértői környezet részéről, hanem azt is, hogy a Törvénytervezet abszolút jogszerű és Európa-barát.

A nagyközönség számára, nem utolsósorban az ukrán, domináns tömegtájékoztatóknak köszönhetően, a Törvénytervezetet kritizáló ukrán és külföldi szakértők, valamint az elismert európai intézmények és azok képviselőinek véleményei gyakorlatilag homályosak. Ennek a publikációnak a formája és terjedelme nem teszi lehetővé a Törvénytervezet vagy az elfogadás feltételeinek részletes leírását, ezért igyekszünk a kritikus részekre, mégpedig az emberi jogok és azok alkotóelemeinek, a nemzeti és nyelvi kisebbségek nyelvi jogainak betartására, tehát a dokumentum az Alkotmánynak és Ukrajna nemzetközi jogi kötelezettségeinek való megfelelésére összpontosítani.

A Törvénytervezet megismerésekor észrevehető, hogy a kinyilvánított célok nem felelnek meg a belső tartalomnak, a deklaratív jellegnek: a dokumentum kétértelmű és ellentmondásos. Például, a magyarázó megjegyzésben azt állítják, hogy a Törvénytervezet célja az ukrán nyelvnek a közélet nyilvános szféráiban történő felhasználásának szabályozása, s hogy a tevékenység nem terjed ki a vallási szertartások nyelvére és a magánszemélyek közötti személyes kommunikáció területére, továbbá hogy a projekt kizárólag az államnyelv státuszának szabályozását javasolja. Ezeknek a rendelkezéseknek a jogi bizonytalansága összefügg a „magánkommunikáció” jogi értelmezésének hiányával és a szerzők azon kísérletével, hogy az állami nyelvhasználat szabályozását elkülönítsék a nemzeti kisebbségek nyelvétől annak ellenére, hogy Ukrajna alkotmányában a nyelvek használati sorrendjének jogi meghatározásáról van szó (10. és 92. cikkely), azaz a Törvénytervezet megsértette az Alkotmányban leírt egyidejű közös szabályozás szükségességének elvét. A jogalkotó ezen szándéka ellentmond a nemzeti kisebbségek védelméről szóló keretegyezmény 10. cikkelyében leírtaknak, miszerint: A Felek kötelezettséget vállalnak arra, hogy minden, valamely nemzeti kisebbséghez tartozó személynek elismerik nyelvének szabad és beavatkozás nélküli használatát mind magánbeszélgetésben, mind nyilvánosan, szóban és írásban; továbbá ellentmond a Regionális, valamint Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája egyik alapelvének is, amely szerint Ukrajnának mint a nemzetközi szerződés egyik felének, olyan politikát és törvénykezést kell folytatnia, melyek a regionális vagy kisebbségi nyelveknek a magánéletben és közéletben, szóban és írásban való használatának megkönnyítésén és/vagy bátorítására alapulnak (1. rész, 7. cikkely, D pont). A szövegben használt leíró diszpozíciók, melyekben A nemzeti kisebbségekről Ukrajnában (8. rész 10. cikkely, 2. rész 19. cikkely, 2. rész 28. cikkely) szóló, a gyakorlatban nem alkalmazott törvényben leírt kisebbségi nyelvek használatára vonatkozó kérdések szabályozására, továbbá a 17. cikkelyben leírt nemzeti kisebbségek és őslakosok anyanyelven történő oktatáshoz való jogának részletes szabályozására hivatkoznak, azt igazolják, hogy a „szétválasztási” szabályozás gyakorlatilag lehetetlen. Ennek fényében az a kijelentés, hogy a törvénytervezet kizárólag az államnyelv státuszának szabályozására vonatkozik, szintén a dokumentum belső ellentmondását bizonyítja.

A törvénytervezet innovációinak áttekintését a legproblémásabb szemszögből, alkotmányosságának és a nemzetközi jogi kötelezettségeknek való megfelelésének szempontjából kezdjük, mégpedig a nyelvi kapcsolatok oktatásban való szabályozásának kérdésével, hiszen ezek a problémák számos nemzetközi szervezet figyelmének központjává, továbbá nemzetközi konfliktusok tárgyává váltak. Amint azt fentebb említettük, a törvénytervezet szerzői e terület szabályozása során lemondtak a kizárólag az államnyelv használatával kapcsolatos kérdés szabályozásának bejelentett céljáról, és Ukrajna Legfelső Tanácsának szabályaival ellentétben első olvasatban elfogadták a 17. cikkely szövegének addig senki számára nem ismert változatát azáltal, hogy belefoglalták azt a Rendelet a törvényjavaslat elfogadásának alapjairól rész szövegébe. A Törvénytervezet e cikkelyében Az oktatásról szóló törvény vitatott 7. cikkének normatív szövege látható két kiegészítő résszel, melyek további korlátozásokat tartalmaznak az ukrán nyelven kívüli bármely más oktatási nyelvet illetően mind a külső független tesztelésen és felvételi vizsgákon, mind pedig az idegen nyelvek oktatása során (3. és 7. rész). Azokat az ütközéseket, melyek Az oktatásról, Az óvodai oktatásról, A középiskolai oktatásról, A felsőfokú oktatásról és Az iskolán kívüli oktatásról szóló törvények rendelkezéseinek összeegyeztethetetlenségével összefüggésben merülnek fel, a Törvénytervezet alkotói a leíró diszpozíciók átmeneti rendelkezéseibe való felvétellel kívánják elkerülni, mely előírja az oktatásról szóló törvények módosítását, továbbá azt, hogy a nyelvek használatát az oktatás minden szintjén és formájában Az ukrán mint államnyelv működésének biztosításáról szóló törvény írja majd elő.

Ezzel kapcsolatban felmerül a kérdés, hogy a képviselők, miközben javasolják a kisebbségi nyelvek használatának további korlátozásait azáltal, hogy az erről szóló rendelkezéseket felveszik Ukrajna Legfelső Tanácsának törvénytervezetébe, elfelejtették azt az ígéretüket, miszerint végrehajtják a Velencei Bizottság javaslatait? Méghozzá úgy, hogy megígérték, hogy ezt a soron következő törvények elfogadása során fogják megtenni. Vagy talán az ígéret ellenére sem akarták azokat végrehajtani?

Véleményünk szerint az alapvető emberi jogok megsértése a Törvénytervezetnek „az ukrán nyelv nyilvános megsértéséről és megalázásáról” vagy „az Ukrajnában való hivatalos többnyelvűség bevezetésére irányuló kísérletekről” szóló részei (8. és 7. rész). Végtére is, a büntetőjogi felelősségrevonás olyan cselekményekért, melyek nem rendelkeznek egyértelmű jogi definícióval, továbbá a társadalmilag fontos kérdések nyilvános diskurzusának törvényi tilalma elfogadhatatlan egy nyitott demokratikus társadalomban, mivel ez korlátozza az alapvető emberi jogot a gondolatszabadságra és a vélemények szabad kifejezésére.

A törvényjavaslat számos cikkelyének normatív tartalma nyilvánvalóan sérti vagy veszélyezteti az alapvető emberi jogokat a diszkriminációval szembeni védelem és az anyanyelv használatára való jog szempontjából, melyek biztosítva vannak Ukrajna alkotmányában, az 1. rész 24. részében, valamint a 2. rész 10. részében, melyek szerint: A polgárok egyenlő alkotmányos jogokkal és szabadságokkal rendelkeznek, és egyenlőek a törvény előtt. A nyelvi vagy egyéb jellemzők alapján nem lehetnek kiváltságok vagy korlátozások; Ukrajnában garantált az orosz és az Ukrajnában élő más nemzeti kisebbségek nyelvének szabad fejlődése és használata. A Törvénytervezet rendelkezései ugyancsak ellentmondanak a nemzetközi jogi követelményeknek, melyek megtalálhatók A polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmányának 27. cikkelyében, mely szerint: Azokban az országokban, ahol etnikai, vallási és nyelvi kisebbségek élnek, az ilyen kisebbségekhez tartozó személyeket nem lehet megfosztani attól a joguktól, hogy ugyanazon csoport többi tagjával […] a saját nyelvüket használják. A Törvénytervezet ellentmondásos részei véleményünk szerint a következők:

– a 7. cikkely, amelyben a közszférában gyakorlatilag minden álláshelyre és szakmára vonatkozóan megállapították az államnyelv szabad beszélésének kritériumait, különösen a képviselők számára, ami diszkrimináció a polgárok demokratikus folyamatokban való részvételének korlátozása szempontjából;

– a 15. cikkely, amely az államnyelvet a választások és népszavazások során alkalmazandó egyetlen nyelvként határozza meg, így egyenlőtlen helyzetbe hozva azokat az állampolgárokat, akik nem beszélik vagy nem kellő szinten beszélik az államnyelvet, így nem tudnak hatékonyan részt venni ezekben a folyamatokban. Ez a norma akadályozhatja a választási kampányok alatti szabad, kölcsönösen érthető kommunikációt a nemzeti kisebbségek kompakt lakóhelyein;

– a 21. cikkely, amely csak akkor teszi lehetővé a nem ukrán nyelvű nyomtatott sajtó két vagy több nyelven történő megjelenését, ha ezek közül az egyik államnyelven jelenik meg. Az egyenlő bánásmód és az esélyegyenlőség általános jogi elveinek megsértése mellett az ilyen jogi normák megsértik a nyomtatott média piacán érvényes egyenlő verseny szabályait, valamint az információ szabad közlését, s az ahhoz való szabad hozzáférést is.

Mivel az államnyelvvel és a kisebbségi nyelvekkel kapcsolatos valamennyi használati jog meghatározott volt az 1989-ben elfogadott Az Ukrán Szovjet Szocialista Köztársaság nyelveiről szóló, valamint a 2012-ben elfogadott Az államnyelv politikai alapelveiről szóló törvényekben, a Törvénytervezet fent említett, illetve számos más cikkelye megsérti Ukrajna alkotmánya 3. részének 22. cikkelyét is, mely szerint: Új törvények elfogadása vagy a meglévő törvények módosításának bevezetése során nem korlátozható a meglévő jogok és szabadságok tartalma és terjedelme.

Az 5670-d Törvénytervezet messzemenőleg nem teljes vizsgálatának befejezésében szükségesnek tartjuk nyomatékosítani, hogy ebben az anyagban nemcsak saját véleményünket fejezzük ki, hiszen ilyen vagy hasonló kritikák elhangzottak már számos európai unióbeli intézmény és tisztviselő elemzéseiben, akik hangsúlyozták, hogy a kérdés szabályozásának összhangban kell lennie Ukrajna nemzetközi normáival és kötelezettségvállalásaival, s hogy a második olvasatra vonatkozó javaslatok előkészítése során az ukrán parlamentnek konzultálnia kell az érintett felekkel, ideértve a nemzeti kisebbségek képviselőit is, továbbá azt is javasolták, hogy a törvénytervezetet terjesszék a Velencei Bizottság elé. Hasonló észrevételeket és javaslatokat tett az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) kisebbségi főbiztosa, Lamberto Zannier Ukrajna Legfelső Tanácsa vezetőségének, valamint Ukrajna külügyminiszterének 2018. október 10-én. Az ENSZ emberi jogi főbiztosa, miután elvégezte az Ukrajna Legfelső Tanácsa által első olvasatban elfogadott dokumentum részletes szakmai elemzését, arra a következtetésre jutott, hogy a törvénytervezet nem nyújt sem alapos, sem kiegyensúlyozott megközelítést a kisebbségi nyelvek védelmével kapcsolatos kötelezettségek végrehajtására, s azt ajánlotta az ukrán vezetőség számára, hogy „az összes érintett csoporttal folytatott konzultációk alapján alkossanak egy világos jogalkotási és politikai rendszert a nyelvhasználattal kapcsolatban, ezáltal biztosítsák a garanciát a kisebbségi nyelvek védelmére és alkalmazására, beleértve azokat a nyelveket is, melyeket kisebb közösség használ. Egy ilyen keretrendszer biztosítaná a hivatalos nyelv népszerűsítését és a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek nyelvi jogai közötti egyensúlyt”.

Ezek és egyéb fenntartások, köztük a Legfelső Tanács emberi jogi bizottsága, a nemzeti kisebbségek és a nemzetközi kapcsolatok bizottsága, továbbá a Legfelső Tanács tudományos és szakértői osztályának véleménye ellenére Ukrajna Legfelső Tanácsának vezetősége és a törvényjavaslat kezdeményezői továbbra is azt állítják, hogy a törvénytervezet európai, korszerű, elfogadott a normális európai vita során, különösen hangsúlyozzák a dokumentum rendkívüli szabadelvűségét, kijelentve, hogy liberálisabb, mint bármely más törvény, amely más európai országban van érvényben, és a közeljövőben Ukrajna törvényként kívánja elfogadni ezt a törvényjavaslatot.

Ezen elemzés szerzői kate­gorikusan nem értenek egyet ezzel, és támogatják Marina Sztavnyijcsuk ukrán szakértő állásfoglalását, amely szerint az október 4-én első olvasatban elfogadott 5670-d törvény a leginkább konfliktus által sújtott és a legkiegyensúlyozatlanabb az összes nyelvtörvénynek javasolt változat közül. Úgy véli, hogy a Törvénytervezet áttekintésére történő felkészülés, valamint maga az áttekintés is egy direkt kigondolt, konfliktus szítására irányuló döntés. Osztjuk a véleményét azzal kapcsolatban is, hogy azon európai értékek, melyeket a Majdanon tüntető polgárok képviseltek, nemcsak a vízummentesség bevezetéséről szóltak, hanem kivétel nélkül az összes ukrán állampolgár alkotmányos jogairól, s a vezetőség (és minden tisztviselő) felelősségéről ezen jogok betartásáért. Hiszen a kormány felelős magatartása hozzájárulhat az európai integrációhoz, azonban e Törvénytervezet elfogadásával Ukrajna csak egyre távolabb kerül az Európai Uniótól.

Brenzovics László képviselő (VIII. összehívású Legfelső Tanács),

Tóth Mihály képviselő (II. összehívású Legfelső Tanács)