Адміністративна реформа: бачення та реальність

Як тільки в Україні оголошують вибори (а цей процес у нас проходить практично кожні два роки), або відбувається інше потрясіння – як наприклад боротьба із сепаратистами та Росією на Сході, на поверхню, як із забитої труби, прориваються численні проблеми країни.

Вже стало доброю традицією коли політики, що готуються до виборів, обіцяють громадянам провести ефективні реформи, реалізувати кардинальні та дієві зміни. Але згодом, після свого обрання, забувають про більшість своїх обіцянок без огляду на партійну приналежність і займаються виключно консервацією власної влади, що, звичайно, йде у розріз із будь-якими демократичними реформами.
Відомо, що напередодні жовтневих виборів до парламенту наші політики дістали із дальньої полиці ідею адміністративно-територіальної реформи, яка вже давно у всіх на слуху. Складається враження, що найактуальнішим завданням влади у той час, коли частина країни захоплена ворогом, є перекроювання повноважень адміністрацій та кордонів територіальних одиниць. Такі процеси не проходили легко й у мирний час, але ж немає кращої та безпечнішої теми для виборчої кампанії, ніж говорити про те, що не має жодного зв’язку із реальністю.
Ми, закарпатські угорці, усі до одного хапаємося за голову кожного разу, коли мова заходить про зміну кордонів адміністративних одиниць, оскільки, серед іншого, ми очікуємо від реформ створення такої адміністративної одиниці, у якій би ми могли становити більшість населення, що у свою чергу дозволило б нам самостійно вирішувати важливі для нас питання. (Багатьом з нас, тим хто більш реалістично дивиться на речі, буде достатньо вже й того, що Закарпаття не приєднають до Галичини, яка є центром українського націоналізму.) Але все, що стає відомим про всеохоплюючі реформи, служить доказом того, що вони не захищають інтереси не тільки закарпатських угорців, але й більшості населення країни. Інколи їм бракує фінансування, інколи визначеності, тому рано чи пізно усі концепції опиняються у смітнику, а угорці продовжують шукати чергові причини для хвилювання.
Одна із останніх публікацій на цю тему вийшла з-під пера Наталії Каралкіної на новинному порталі «Ріоньюз» (rionews.com.ua). Картина, представлена автором, не дуже оптимістична, хоча вже на початку статті було підкреслено, що ніхто не збирається змінювати кордони Закарпатської області або включати її до частини якогось іншого, більшого регіону.
Стаття у загальних рисах наводить нам документ під назвою «Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади» про який ми знаємо тільки те, що його розробили громадські інститути і організації, а також всеукраїнські асоціації органів місцевого самоврядування. У квітні дана концепція навіть була затверджена урядом, скоріше за все, у якості матеріалу для дискусій. Після недовгого пошуку в Інтернеті ми дізнаємося, що за даною концепцією стоять громадські організації, які тісно пов’язані із проведенням київського Євромайдану (у першу чергу мова йде про Громадський сектор Євромайдану), якими також був розроблений так званий Реанімаційний пакет реформ. Однак з весни сплило чимало води, на вищих керівних постах відбулися значні зміни, тому ми навіть не в силі здогадатись, яка реальна політична підтримка залишилась у даної концепції. І як можна передбачити, ситуація вже не дуже зміниться до завершення виборів у жовтні. Водночас, не є марною справою ще раз пройтися по пунктах концепції, що відображають бачення політичних сил, які вважають себе демократичними та від яких ми вже вкотре очікуємо позитивних змін у нашому житті.

Автор статті, як одну із передумов створення концепції реформи, згадує, що за часів Януковича йшли процеси укріплення владної вертикалі, але аж ніяк не децентралізації. Але з першого погляду між двома цими концепціями немає значної різниці, оскільки нове бачення також базується на об’єднанні адміністративно-територіальних одиниць, хоч і залишає незмінними кордони областей.
«Нагальна необхідність укрупнення районів та громад, а також перерозподіл повноважень зумовлені роздрібненістю та нечисленністю більшості територіальних громад, що призводить до їх фінансової неспроможності, відсутності резервів та ресурсів для власного економічного розвитку. Така громада не має на сьогодні повноважень та фінансових можливостей вирішувати власні нагальні проблеми, а її мешканці позбавлені доступу до мінімально необхідних послуг. У першу чергу це очевидно в управлінні, освіті та медицині», – цитує «Ріоньюз» пояснення Регіонального прес-центру «Реанімаційний пакет реформ». Як пише автор, новоутворені територіальні громади та райони отримають більше повноважень та фінансових ресурсів для їх виконання, разом із цим зросте і їхня відповідальність за свою роботу.
У статті згадуються слова директора з науки Інституту громадянського суспільства Анатолія Ткачука, який зазначає, що загалом в Україні існує 490 районів, з яких відповідно до розрахунків передбачається утворення 120 районів. На його думку, райони потрібно об’єднувати «природно», тобто так, щоб вони були життєздатними. Натомість, що він розуміє під поняттям життєздатності та які критерії її вимірювання стаття відповіді не дає.
Зокрема, Каралкіна наводить думку закарпатця Олега Лукші, який є консультантом Асоціації міст України, віце-президентом Асоціації розвитку і реформ міст, селищ і сіл «Закарпаття ХХІ століття» та який також був у складі робочої групи, що розробляла пакет законопроектів з децентралізації влади і місцевого самоврядування.
«Мета таких змін зумовлена прагненням гармонізувати бюджетні видатки, при цьому межі областей не змінюються. Межі районів і громад укрупняються, але в межах колишнього району залишається 4—6 великих громад. Саме громадам, які можна назвати міні-районами, передається чимало тих повноважень і коштів, які сьогодні належать районам. Йдеться про те, що, до прикладу, 5—7 сіл Ужгородщини утворюватимуть не район, а громаду. Міста і села будуть у складі цих громад. Принципом громад є неперервність і повсюдність всієї влади. У селах залишиться влада на рівні старост, але рада існуватиме тільки на рівні громади. Староста обирається голосуванням, але в нього обмежене коло повноважень, більше пов’язаних із відслідковуванням соціальної політики. Староста зможе працювати з громадою за контрактом.
Ідея такої організації запозичена з Франції, коли бюджет на певній території має бути виправданим з точки зору кількості населення на цій території і на рівні рад надається повнота повноважень. Відповідно до принципу субсидіарності на район передаються лише ті питання, які громада не може виконати сама.
Райдержадміністрації будуть ліквідовані як такі. На рівні району буде районна рада і районний виконком, але вони мають значно менше повноважень, ніж нинішня районна рада і райдержадміністрація разом. Таким чином ліквідовується двовладдя, коли державна влада опускає свою вертикаль у район. У району будуть лише ті повноваження, які не в змозі осилити громада», — пояснює Олег Лукша.
Стаття наголошує, що згідно з концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади «громада» від поняття «спільнота людей» переходить до категорії «адміністративно-територіальна одиниця» та отримує базову владу. За таким принципом на сьогодні відбувається розподіл повноважень і відповідальності у всіх європейських країнах, зокрема і Польщі, підкреслює «Ріоньюз».
За оцінками автора, у рамках реформи в Закарпатті передбачено утворення чотирьох таких районів: Рахівського, Хустського, Мукачівського та Ужгородського. Тячівський район розділять між збільшеними Хустським і Рахівським районами, усі інші райони зберігаються цілісно, що значить, що вони у своїх межах входять до складу нових «мегарайонів». Водночас, стаття не пояснює до складу яких нових адміністративно-територіальних одиниць входитимуть окремі райони. Тому, залишається лише здогадуватись, за кордоном якого із нових районів залишиться невелика частина закарпатської угорської громади. Існує можливість, що вона існуватиме в межах Ужгородського району, а більша частина, як і тепер, разом із Берегівським та Виноградівським районами увійде до складу збільшеного Мукачівського району. Або ж Виноградівський район може бути підпорядкований Хустському. Важливо те, що у жодній із нових адміністративних одиниць закарпатські угорці не становитимуть більшості населення.
У новій системі Обласна державна адміністрація виконуватиме виключно функції контролю. Обласна рада також отримає свій виконком, але в нього теж буде набагато менше повноважень, бо їх виконуватимуть районні ради і громади.
Так із існуючого району буде створено від 3 до 7 громад. Наприклад, в Ужгородському районі буде 4 громади: Чопська, Добронська, Перечинська, Середнянська. Можна лише здогадуватися, як спочатку реагуватиме на такі зміни, до прикладу, мешканець Воловецького району, коли уявить собі, що йому доведеться долати сотню кілометрів до районного центру, відзначає автор.
«Починаючи з квітня, ми першими в Україні забили тривогу, що передбачається реформа, яка не має жодного інформаційно-роз’яснювального підґрунтя, – цитує Олега Лукшу «Ріоньюз». – Ми зазначали, що схема районування, прийнятна для України, Закарпаттю не відповідає. На Київ було спрямовано обґрунтування тих причин, за якими Закарпаття треба розглядати як унікальну територію, яка має специфічні ознаки для поділу. Передусім тому, що у нас сільське населення переважає над міським: у нас великі села і малі міста. Деякі з сіл можуть бути центрами громад. Тячівський і Рахівський райони взагалі не варто би укрупнювати».
У статті зазначається, що починаючи із квітня було скликано вже декілька форумів по темі. Але, як натякає і сам експерт Олег Лукша, популяризації реформи приділялось не дуже багато уваги. Відтак, із великою вірогідністю можна сказати, що значна частина населення області ніколи не чула про цю концепцію.
«В Україні, як завжди, все робиться навпаки. Замість того, аби спочатку підготувати добрий ґрунт для таких перетворень, населення вкотре кидають напризволяще, при чому майже не інформуючи, що буде далі. Парламентарі розраховують на добровільне об’єднання громад, але воно навряд чи буде успішним, бо люди не бачать необхідності таких перетворень, вони звикли до сталого устрою. Децентралізацію, без сумніву, потрібно здійснювати, але на хвилі тривалої соціально-політичної кризи і всіх негараздів, які українці пережили і досі переживають, нова реформа має бути дуже добре організованою. В іншому разі суспільство має ризик стати невдоволеною жертвою ще однієї державної реформи…», – пише Каралкіна, яка у подальшому відзначає, що адміністративна реформа може бути успішною лише за умови реалізації реформ у інших суспільно важливих сферах.
На цьому читач може повністю заспокоїтись, оскільки усім ясно, що в сучасних умовах у державі неможливо реалізовувати всеохоплюючу реформу суспільства, а без цього неможлива й будь-яка адміністративно-територіальна реформа. Вже не говорячи про те, що відсутні й необхідні для проведення такої реформи кошти. Все ж таки декілька висновків варто було б зробити, навіть для того, щоб знати на якому етапі демократії ми знаходимось після чергового «Майдану» та втрати декількох тисяч життів.
Найболючіше те, що влада, як і колись, знову хоче реформувати Україну «через силу», без обговорення із громадськістю. Політики та «експерти» розробляють у столичних добре ізольованих кабінетах нові й нові концепції про те, які західні моделі, що найкраще відповідають їхнім інтересам, можна нав’язати Україні. І це незважаючи на те, що ці концепції не наближені до реальності навіть так, як розмір кришталевої туфельки Попелюшки був наближений до ноги її зведених сестер. Народжені таким чином кошмари згодом передаються на «обговорення». Дослівно це означає, що чиновники мають нудитися на нарадах, при цьому на ті наради звичайний смертний не зможе зайти навіть випадково, а шанси долучитись до розробки концепцій реформи прирівнюються до нуля. І якщо після цього така «реформа» дійде до етапу реалізації, у влади не залишається іншого варіанту, ніж силою проштовхнути зміни через горло людей, оскільки на їхню підтримку розраховувати вже не варто.
Візьмемо, наприклад, основний елемент адміністративної реформи, за яким повноваження та джерела, цілковито всю повноту влади передають громаді. Чи може існувати така нав’язана силою концепція входження існуючих століттями громад, яких навіть не спитали їхньої думки, до штучної, вигаданої за письмовим столом територіальної одиниці? І чи не буде у цих громад тисячі реальних причин протестувати проти такого об’єднання? Думаю, воно не має жодних шансів і у часи, коли не застосовується армія, або ситуація не загрожує життю. Крім того, ця реформа ще й згортає повноваження районних та обласних органів самоврядування, які, користуючись своїм положенням нав’язували непопулярні концепції влади органам місцевого самоврядування. Є дві можливості: або київська влада не повністю чесна із власними громадянами, або вона дійсно вважає, що без врахування думок громадян можна провести демократичні реформи.
Сумно й те, що події у Криму та на сході країни нічому не навчили правлячу політичну еліту. І хоча правдою є той факт, що проблеми на півдні та сході країни виникли через вплив Росії та озброєних бойовиків, причиною цього стала давня дисгармонія між різнокультурною південно-східною частиною країни із переважно російськомовним населенням та новою київською владою, опорою якої є Західна Україна. Як бачимо, український уряд в рамках припинення вогню має надати широкі самоврядні права для захоплених сепаратистами східних регіонів, але водночас він не намагається через адміністративну реформу вирішити схожі проблеми інших регіонів країни. Навпаки, якщо розробники реформи зробили висновки із втрати Криму та Донбасу, вони мають через адміністративні зміни скасувати наявні владні повноваження органів обласного та районного самоврядування, які можуть слугувати основою та інструментом сепаратистів у майбутньому. Замість цього передбачається створення розпорошеного, структурованого на рівні малих громад суспільства, яке ще довго не матиме змоги проявити будь-яку регіональну ідентичність, якщо втратить її тепер. Реформа передбачає навіть частковий демонтаж вже існуючої, історично сформованої системи місцевих громад, місцевого самоврядування. Це означає, що із світу, у якому ми усі росли не залишиться каменя на камені, а держава на десятиліття деградує суспільство до рівня маси прив’язаних до місцевості платників податків.
Відомо, що настільки антигромадська та несумісна із традиціями концепція, навіть незважаючи на російське питання, є неприйнятною для закарпатських угорців. Теоретично, існування автономії, яка забезпечує права національних меншин, можлива навіть і у рамках такої адміністративної структури, але ж ми точно знаємо, що для цього в існуючої влади немає потрібної політичної волі, як, наприклад, не було створено й угорського виборчого округу.
Як бачимо, виникла патова ситуація: влада, яка не завжди готова до реального діалогу із власними громадянами, не має достатньо сил для реалізації власних ідей, а громадське суспільство не достатньо сильне та об’єднане, щоб спонукати тих, хто може реалізувати реформи. Давайте дочекаємось яку чашу терезів підштовхнуть результати чергових виборів!

Hét
Kárpátalja.ma