Közigazgatási reform: víziók és valóság

Valahányszor választásokat írnak ki Ukrajnában, ami nálunk gyakorlatilag évente-kétévente előfordul, vagy egyéb megrázkódtatás éri az országot – lásd például a szeparatistákkal-Oroszországgal vívott háborút az ország keleti részében –, Ukrajna valamennyi problémája a felszínre kerül, akárcsak egy eldugult lefolyó tartalma.
Régi hagyomány, hogy a választásokra készülő politikusok nagyszerű reformokat, totális és mindent megoldó átalakításokat ígérnek a polgároknak, hogy azután megválasztásuk esetén pártállásra való tekintet nélkül elfelejtsék ezek többségét, s hivatali idejükben elmélyülten dolgozzanak hatalmuk konzerválásán, ami természetesen összeegyeztethetetlen bármiféle demokratikus reformmal.
Talán mondanunk sem kell, hogy az októberi parlamenti választások előtt a régóta emlegetett területi-közigazgatási reform kérdését is előráncigálták a haszontalan kacatoknak fenntartott fiókból politikusaink. Nem mintha háború idején, amikor az ország területének egy részét megszállva tartja az ellenség, reális esély mutatkozna végrehajtani a hivatalok, közigazgatási egységek átszabását, ami békeidőben sem ment, hanem éppen mert jó és jobbára veszélytelen kampánytéma olyasmiről beszélni, aminek semmi köze a realitásokhoz.
Mi, kárpátaljai magyarok, kivétel nélkül mindig felkapjuk a fejünket valahányszor szóba kerül a közigazgatási határok átszabása, hiszen egyebek mellett azt várjuk a reformtól, hogy létrehozzák azt a bizonyos közigazgatási egységet, amelyben a lakosság többségét alkothatnánk, ami által lehetővé válna, hogy a bennünket érintő kérdésekben magunk döntsünk. (Jó néhányan, a realistábbak, már annyival is beérjük, ha nem akarják egész Kárpátalját az ukrán nacionalizmus fellegvárához, Galíciához csatolni.) Az átfogó reformokról azonban eddig még mindig kiderült, hogy azok nemhogy a kárpátaljai magyarság, de a többségi nemzet érdekeit sem szolgálják, s hol a forrás, hol az eltökéltség hiányzott a megvalósításukhoz, így előbb-utóbb valamennyi koncepció a papírkosárban végezte, a magyar ember pedig egyéb aggódni való után nézhetett.
Legutóbb a Rionews (rionews.com.ua) portál közölt írást a témáról Natalija Karalkina tollából. A szerző által felvázolt kép nem túl biztató, bár már az írás legelején leszögezi, hogy ezúttal senki sem szándékozik átszabni Kárpátalja megye határait, és egy nagyobb közigazgatási egységbe sem akarják beolvasztani a régiót.
A cikk nagy általánosságban ismerteti A helyi önkormányzatok reformjának és a helyhatósági szervek kialakításának koncepciója című dokumentumot, amelyről csak annyit tudunk meg, hogy azt civil intézmények és szervezetek, valamint a helyi önkormányzati szervek országos egyesületei dolgozták ki, s áprilisban a kormány is jóváhagyta, bizonyára amolyan vitaalapként. Némi keresgélés árán az internetről megtudhatjuk, hogy a háttérben olyan civil szerveződések állnak, amelyek gyökereikkel a kijevi Jevromajdanig nyúlnak vissza – mindenekelőtt az úgynevezett Hromadszkij Szektor Jevromajdanu (A Jevromajdan Civil Szektora) –, s amelyek az úgynevezett Újjáélesztési Reformcsomagot (Реанімаційний пакет реформ) kidolgozták az ország számára. Tavasz óta azonban rengeteg víz lefolyt valamennyi létező folyónkon, a felsőbb hatalmi körökben jelentős változások mentek végbe, így jelenleg felbecsülni sem tudjuk, hogy valójában mennyi politikai támogatottsága maradt az elképzelésnek, s ez a helyzet nyilván már nem is igen fog változni az októberi parlamenti választásokig. Mégsem teljesen haszontalan dolog átfutni az ismertetett elképzeléseken, hiszen azoknak a magukat demokratikusnak valló erőknek az elképzeléseit tükrözik, amelyektől – kitudja, hányadszor már! – sorsunk jobbra fordulását kellene remélnünk.
A cikk szerzője a reformkoncepció előzményei kapcsán egyebek mellett emlékeztet, hogy Janukovics idején a hatalom decentralizálása helyett a központosítás irányába indultak el. A fentiekből ítélve azonban első pillantásra nincs túl nagy különbség a két koncepció között, hiszen az új elképzelés is a közigazgatási egységek összevonásában látja a megoldást, bár a megyéket érintetlenül hagyná.
„A járások és közösségek sürgős megnagyobbítását, valamint a hatáskörök újraosztását a területi közösségek többségének széttagoltsága és kis lélekszáma teszi indokolttá, mivel ettől pénzügyileg ellehetetlenülnek, nincsenek tartalékaik és forrásaik önmaguk gazdasági fejlesztéséhez. Az ilyen közösség ma nem rendelkezik a sürgős problémák megoldásához szükséges hatáskörökkel és pénzügyi forrásokkal, lakóik pedig meg vannak fosztva a minimálisan szükséges szolgáltatásokhoz való hozzáféréstől. Ez elsősorban az oktatás és az egészségügy irányítása terén nyilvánvaló” – idézi a Rionews az Újjáélesztési Reformcsomag regionális sajtóközpontjának magyarázatát. A újonnan létrehozandó területi közösségek emellett több hatáskört és forrást kapnának feladataik végrehajtására, egyszersmind megnőne a tevékenységükért viselt felelősségük – olvasható a cikkben.
A szerző idézi Anatolij Tkacsukot, a Civil Társadalom Intézet tudományos igazgatóját, aki szerint Ukrajnában jelenleg 490 járás létezik, amelyekből a számítások alapján 120-at alakítanának ki. Véleménye szerint a járásokat „természetesen” kell egyesíteni, vagyis úgy, hogy életképesek legyenek. Hogy az életképesség a gyakorlatban egészen pontosan mit is jelent, illetve miként mérhető, az a cikkből nem derül ki.
Karalkina ugyancsak idézi a kárpátaljai Oleh Luksát, az Ukrajnai Városok Egyesületének tanácsadóját, a „Kárpátalja XXI. Század” Város- Nagyközség- és Falufejlesztési Egyesület alelnökét, aki ugyancsak tagja volt a hatalom decentralizálására, az önkormányzati rendszer reformjára vonatkozó törvénycsomagot kidolgozó munkacsoportnak.
„E változások célja a költségvetési kiadások harmonizálása, méghozzá úgy, hogy a megyék határai nem változnak. A járások és a községek határai növekednek, de az egykori járásokon belül 4-6 nagyobb község marad meg. Éppen ezek a községek, amelyeket nevezhetnénk minijárásoknak is, kapnának meg jó néhányat azon hatáskörök és források közül, amelyekkel ma a járások rendelkeznek. Arról van szó, hogy például az Ungvári járás 5-7 faluja nem egy járást képezne, hanem egy községet. A városok és falvak ilyen községeket alkotnak majd. A községek elve a hatalom teljességének folytonossága és kiterjedése mindenre. A falvakban a sztaroszták (polgásmesterek) szintjén marad meg a hatalom, de tanács csak a községek szintjén létezik majd. A sztarosztát szavazással választják majd, de hatáskörei korlátozottak, leginkább a szociális politika nyomon követésével lesznek összefüggésben. A sztaroszta szerződéses alapon dolgozhat a községgel.
A franciáktól kölcsönöztük ezt a szervezeti felépítést, ahol egy bizonyos terület költségvetését az ott lakók számának is alá kell támasztania, s a tanácsoknak jut a hatáskörök teljessége. A szubszidiaritás elvének értelmében a járásoknak csak azok a feladatok adódnak át, amelyeket nem tud ellátni a község.
A járási állami adminisztrációkat felszámolják. A járás szintjén lesz járási tanács és járási végrehajtó bizottság, de jelentősen kevesebb hatáskörrel rendelkeznének, mint a mai járási tanács és a járási adminisztráció együttesen. Ezzel kiküszöbölhető volna a hatalom megkettőződése azáltal, hogy az államgépezet leereszti a maga vertikumát a járásba. A járás csak azokkal a hatáskörökkel rendelkezik majd, amelyekkel nem képes megbirkózni a község” – magyarázza Oleh Luksa.
A cikk rámutat: A helyi önkormányzatok reformjának és a helyhatósági szervek kialakításának koncepciója értelmében a „község” emberek közösségeként az „adminisztratív területi egység” kategóriájába megy át, amely az alapvető hatalommal rendelkezik. Ezen az elven épül fel jelenleg a hatáskörök és felelősségi körök megoszlása minden európai országban, többek között Lengyelországban is – mutat rá a Rionews.
Karalkina értesülése szerint Kárpátalján a reform keretében a következő négy járást alakítanák ki: Rahói, Huszti, Munkácsi és Ungvári. A jelenlegi Técsői járás területét elosztanák a létrehozandó megnagyobbított huszti és rahói régió között, a többi járás egységét megőriznék, vagyis egyben olvasztanák be azokat az új megajárásokba, azt azonban nem részletezi az írás, hogy melyiket melyikbe. Így az is csak gyanítható az írásból, hogy a tömbmagyarságnak egy kisebb hányada – a jelenlegi felosztáshoz hasonlóan – az új ungvári járásban maradna, míg a nagyobbik része, a jelenlegi Beregszászi és Nagyszőlősi járásokkal az ugyancsak megnagyobbított Munkácsi járásba olvadna be, esetleg a Nagyszőlősi járást Husztnak rendelnék alá. A lényeg, hogy a kárpátaljai magyarok az új közigazgatási egységek egyikében sem képezhetnék a lakosság többségét.
Az új rendszerben a megyei állami adminisztrációnak kizárólag felügyeleti feladatok jutnának. A megyei tanács szintén rendelkezne végrehajtó bizottsággal, ám a jelenleginél ugyancsak lényegesen kevesebb hatáskörrel bírna, miután azokat a járási tanácsok és a községek vennék át.
Egy-egy mai járásból 3–7 közösséget-községet alakítanának ki. Például az Ungvári járásban négy ilyen község lenne: a csapi, a dobronyi, a perecsenyi és a szerednyei. Képzelhető, miként reagál majd kezdetben ezekre a változásokra egy volóci járási lakos, miután belegondol, hogy jó száz kilométert kell majd megtennie a járásközpontig – jegyzi meg a szerző.
„Ukrajnában elsőkként még áprilisban megkongattuk a vészharangot, hogy egy olyan reform készül, amely nélkülöz bármiféle információs-felvilágosítási alapot… – idézi a portál ezzel kapcsolatban Oleh Luksát. – Rámutattunk, hogy a járások kialakításának sémája, amely Ukrajna számára elfogadható, nem felel meg Kárpátaljának. Megküldtük Kijevbe az indoklással együtt azon okokat, amelyek miatt Kárpátalját specifikus jegyekkel rendelkező egyedi területként kellene kezelni a felosztás tekintetében. Mindenekelőtt azért, mivel nálunk a falusi lakosság aránya meghaladja a városit: itt a falvak nagyok, a városok pedig kicsik. A falvak némelyike községi központ is lehet. A Técsői és a Rahói járásokat eleve nem volna érdemes megnagyobbítani”.
A cikkből kiderül egyebek mellett, hogy a téma megvitatására április óta több fórumot is rendeztek már, azonban – mint arra a cikk által idézett szakember, Oleh Luksa is utalt – nem vitték túlzásba a reformok népszerűsítését, vagyis igen nagy bizonyossággal állítható, hogy a megye lakosságának döntő hányada sosem hallott még ezekről az elképzelésekről.
„Ukrajnában, mint mindig, mindent fordítva csinálnak. Ahelyett, hogy előbb előkészítenék a megfelelő alapot az ilyen átalakításokhoz, a lakosságot ismét a sors kegyeire bízzák, ráadásul szinte egyáltalán nem tájékoztatják arról, hogy mi következik. A parlamentben a községek önkéntes egyesülésére számítanak, de az aligha lesz sikeres, mert az emberek nem látják ezeknek az átalakulásoknak a szükségességét, megszokták a kialakult rendszert. A decentralizációt kétségtelenül végre kell hajtani, de az elhúzódó társadalompolitikai válság, és mindazon bajok közepette, amelyeken az ukránok keresztülmentek, és amelyektől ma is szenvednek, az új reformnak nagyon jól előkészítettnek kell lennie. Ellenkező esetben a társadalom azt kockáztatja, hogy egy újabb államreform elégedetlen áldozatává válik…” – írja Karalkina, aki a továbbiakban kitér arra is, hogy a közigazgatási reform csak a társadalmi élet egyéb szféráinak párhuzamosan végrehajtott átalakítása esetén lehet sikeres.
Ezen a ponton az olvasó végérvényesen megnyugodhat, hiszen azzal mindenki tisztában van, hogy jelenleg lehetetlen átfogó társadalmi reformot véghezvinni az országban, e nélkül pedig bizton állítható, hogy a területi-közigazgatási reform is elképzelhetetlen. Arról nem is beszélve, hogy az átalakításokhoz szükséges igen jelentős források sem állnak rendelkezésre. Van azonban néhány következtetés, amelyeket feltétlenül érdemes levonni – ha másért nem is, hát azért, hogy lássuk, hol tartunk demokrácia dolgában egy újabb „Majdan” és több ezer halálos áldozat után.
A legfájóbb, hogy újra társadalmi egyetértés nélkül, „izomból” szeretné megreformálni Ukrajnát a hatalom, mint korábban már annyiszor. A fővárosban gondosan elszigetelt szobákban dolgozzák ki a politikusok és a „szakértők” az újabbnál újabb elképzeléseket arról, miként lehetne az érdekeiknek leginkább megfelelő nyugati modelleket ráerőltetni Ukrajnára, bár azok még annyira sem illeszkednek valóságunkhoz, mint a kristálycipellő Hamupipőke mostohanővéreinek lábához. Az így születő agyrémeket azután „vitára” bocsátják, azaz: hivatalnokok olyan tanácskozásokat unatkoznak végig, amelyekre egyszerű halandó még csak véletlenül sem csöppenhet be, s amelyeken semmi esély arra, hogy az ember beleszólhasson a reformelképzelések kidolgozásába. Ha azután az ilyen „reform” véletlenül eljut a megvalósításig, a hatalomnak nem marad más választása, mint erővel lenyomni az emberek torkán a változást – már ha futja rá az erejükből –, hiszen a támogatásukra aligha számíthatnak.
Itt van például a közigazgatási reformnak az az alapvető eleme, hogy a hatásköröket és a forrásokat, vagyis a hatalom teljességét a helyi közösségek kezébe adják át. Vajon működhet egy olyan elképzelés, amely gyakorlatilag erőszakkal kényszerítene mesterséges, íróasztalok mellett kitalált egységekbe olyan reális, évszázadok óta létező települési közösségeket, amelyeknek előzetesen ki sem kérték a véleményét, s amelyeknek ezer gyakorlati okuk lehet arra, hogy kézzel-lábbal tiltakozzanak a közösködés ellen? Szerintem a hadsereg bevetése és életveszélyes fenyegetések nélkül erre esély sincs. Ráadásul ugyanez a reform megnyirbálná a járási és megyei önkormányzatok hatásköreit, amelyek eddig helyzetükkel visszaélve lenyomták a hatalom népszerűtlen elképzeléseit a települési önkormányzatok torkán. Két lehetőség van: vagy nem teljesen őszinték a polgárokkal a kijevi vezetők, vagy komolyan hiszik, hogy sumákolva, a polgárok véleményének figyelembe vétele nélkül is megvalósíthatók a demokratikus átalakítások.
Ennél is szomorúbb, hogy a krími és kelet-ukrajnai események a jelek szerint semmire sem tanították meg a regnáló politikai elitet. Igaz ugyan, hogy az ország déli és keleti részén az oroszországi befolyás és fegyverek okozták a galibát, az alapot azonban mindehhez a rég fennálló diszharmónia szolgáltatta a délkeleti, jelentős részben oroszok által lakott, eltérő kultúrájú országrész és a fővárosban berendezkedő nyugat-ukrajnai bázisú új hatalom között. Mint láthatjuk, az ukrán kormány most a tűzszünet fejében kénytelen széleskörű önrendelkezést biztosítani a szakadárok által megszállt kelet-ukrajnai régióknak, ugyanakkor nem törekszik arra, hogy a közigazgatási reform révén megkísérelje orvosolni, megelőzni a hasonló problémákat az ország más régióiban. Ellenkezőleg, ha a reform kidolgozói le is vontak tanulságokat a Krím és a Donyec-medence elvesztéséből, azok arra vonatkoztak, hogy a közigazgatási átalakítás révén felszámolják a valamennyire is jelentős önállósággal bíró megyei és járási szintű szerveződéseket, amelyek esetleg keretül, eszközül szolgálhatnak a szeparatisták számára a jövőben. Ehelyett egy atomizált, valamennyire csupán a kistérségi szinten szervezett társadalmat vizionálnak, amely még sokáig képtelen lesz megjeleníteni bármiféle regionális entitást, ha egyszer a mostanit elveszíti. A reform még a hagyományos helyi közösségeket, a települési önkormányzatokat is szétverné részben, vagyis szinte kő kövön nem maradna abból a világból, amelyben a ma élők szocializálódtak, az állam talán évtizedekre meggyengült helyi kötődésű adófizetők tömegévé degradálná a társadalmat.
Talán mondani sem kell, hogy egy ennyire közösség- és hagyományellenes elképzelés – az orosz kérdéstől teljesen függetlenül – a kárpátaljai magyarság számára is elfogadhatatlan. Elméletileg ugyan nem lehetetlen akár egy ilyen közigazgatási struktúrára is kielégítő autonómiarendszert építeni a nemzeti kisebbségek számára, csakhogy mi pontosan tudjuk, hogy ehhez a jelenlegi hatalomból hiányzik a szükséges politikai akarat, hiszen még a magyar választókörzet kialakítását sem tették lehetővé a mostani parlamenti választásokon.
Mint látható, patthelyzet alakult ki: a hatalom, amely még mindig nem hajlandó valódi párbeszédre a saját polgáraival, nem elég erős ahhoz, hogy keresztülvigye a saját elképzeléseit, a polgári társadalom pedig nem elég erős és szervezett, hogy tárgyalásra késztesse azokat, akiknek lehetőségük volna megvalósítani a reformokat. Várjuk meg, hogy az elkövetkező választások melyik irányba mozdítják el a mérleg nyelvét!

Hét
Kárpátalja.ma